Face aux marchés, Andy Burnham aura-t-il les moyens de ses ambitions ?

Keir Starmer ayant démissionné le 22 juin dernier, Andy Burnham s’apprête à s’installer au 10, Downing Street. Dix ans après le référendum de 2016, les promesses du Brexit n’ont été que partiellement tenues, tant le Royaume-Uni et l’Union européenne restent étroitement imbriqués. Dans ce contexte, les exigences des marchés financiers continuent de peser lourdement sur l’action des gouvernements britanniques successifs, qui peinent à répondre aux besoins du pays. État des lieux, à l’aube de l’arrivée du septième premier ministre de la décennie.

Andy Burnham se prépare à succéder à Keir Starmer au poste de premier ministre, sans doute le 20 juillet. À rebours aussi bien du thatchérisme que du New Labour en place de 1997 à 2010 (il fut l’un des ministres de Gordon Brown), l’ancien maire de Manchester esquisse un projet réformiste « soft left » qui vise à la fois à mobiliser et à reconfigurer l’État britannique.

Il promeut un État activiste qui contrôle les infrastructures, protège le niveau de vie de la population et doit engager une décentralisation — en dehors des périphéries celtiques, l’État est hyper-centralisé — ainsi qu’un rapprochement avec l’Union européenne… mais pas trop.

Un État européanisé lost in transition

Tik Tok the Brexit clock. Dix ans après le vote en faveur du Brexit les négociations entre l’Union européenne et le Royaume-Uni s’étirent, sans fin, au gré d’accords partiels, d’échecs, d’incompréhensions et de défiance. Dé-européaniser l’État, ou l’européaniser autrement, s’avère particulièrement complexe. Les Britanniques se heurtent au mirage de la souveraineté dans un monde où les pays sont plus interdépendants que jamais.

L’Europe avait contribué à transformer l’État britannique. Elle avait favorisé la constitutionnalisation de certaines lois, renforcé le rôle des juges dans l’arbitrage des conflits et, à travers la juridiction européenne et son interprétation, accru l’autonomie du pouvoir judiciaire vis-à-vis du pouvoir législatif. Ces contraintes juridiques et institutionnelles ont profondément affecté le « modèle de Westminster », caractérisé par la souveraineté du Parlement, une Constitution non écrite, une centralisation du pouvoir autour du premier ministre et un exécutif dont les membres sont collectivement et individuellement responsables devant le Parlement.

Le Brexit était présenté comme le retour à la souveraineté pleine et entière de l’État, loin d’une Union européenne décrite dans le programme du Parti conservateur comme « too big, bossy, bureaucratic and undemocratic »(« trop volumineuse, trop dirigiste, trop bureaucratique et non démocratique »). Il promettait un nouvel élan porté par un gouvernement et un Parlement libérés des contraintes bruxelloises.

Les fantasmes de grandeur impériale de Global Britain apparaissent aujourd’hui englués dans les difficultés économiques, la crise sociale, les inégalités territoriales, les velléités d’autonomie et d’indépendance du Pays de Galles, de l’Écosse et de l’Irlande du Nord, la fragmentation des partis et les difficultés de l’État.

Le Brexit a engagé un processus de longue haleine de dé-européanisation du droit, des organisations, des régulations… mais a surtout imposé une adaptation permanente aux évolutions des règles européennes. En matière de normes, de standards et de réglementations, les autorités britanniques sont partagées entre d’une part le souhait de renforcer la compétitivité et l’attractivité de l’économie par le développement de la concurrence et l’abaissement des normes, et d’autre part celui de limiter les divergences avec les Européens afin de préserver les échanges commerciaux et d’éviter d’éventuelles sanctions.

Dans la majorité des secteurs, le gouvernement a choisi la continuité. Certes, les lois relatives au retrait de l’Union ont mis fin à l’application directe de la législation européenne ; cependant, dans les faits, une partie des modifications s’est limitée à remplacer dans la loi les termes « Union européenne » par « Royaume-Uni ». Dans la plupart des cas, on a observé un simple transfert ou une adoption des règles européennes, ou encore la reconnaissance mutuelle des standards.

Dans d’autres domaines, en revanche, les tensions persistent. C’est notamment le cas de l’alimentation, de l’environnement, de la pêche et surtout de la finance, dont profite la City de Londres. De même, en matière d’intelligence artificielle, une régulation plus faible est privilégiée outre-Manche afin d’attirer les investisseurs.

Un État plus dépendant de la City

Comme ailleurs en Europe, et peut-être davantage, l’État britannique peine à gérer les crises, à améliorer le niveau de vie, à protéger les citoyens contre les chocs extérieurs, à maintenir la qualité des services de l’État-providence ou des grands réseaux d’infrastructure, et à anticiper la transition écologique. Autant d’éléments au cœur du programme d’Andy Burnham. L’impopularité de Keir Starmer s’explique en partie par l’impuissance de son gouvernement en la matière.

Les élites des pays européens ne rendent pas seulement des comptes à leurs électeurs et à l’UE. Elles sont aussi dépendantes des marchés financiers et des grandes entreprises, si bien que Wolfgang Streeck qualifie ces États d’« États de consolidation budgétaire », c’est-à-dire d’États dont la priorité est de préserver la confiance des créanciers et des marchés financiers avant même de répondre aux demandes sociales.

Le bref épisode du gouvernement Liz Truss, en septembre-octobre 2022, en a fourni un exemple notable. Les projets économiques de Truss, radicalement néolibéraux, ont provoqué l’ire des marchés et une fuite des capitaux, contraignant le gouvernement à démissionner.

Côté travailliste, Keir Starmer et sa ministre des finances Rachel Reeves ont pris bien soin de s’engager sur des trajectoires budgétaires incrémentales et prévisibles. Andy Burnham se veut plus interventionniste et plus à gauche, mais cherche à rassurer les marchés financiers sur ses intentions, car ils frémissent déjà et multiplient les avertissements.

L’UE protège partiellement ses pays membres d’une influence plus directe des marchés et des contraintes qu’ils exercent sur leurs choix politiques et budgétaires. Le Royaume-Uni dispose certes d’une plus grande souveraineté politique mais, avec une dette s’élevant à 93,5 % du PIB (selon l’OCDE) et du fait du poids considérable de la finance dans son économie, ses choix politiques sont devenus encore plus sensibles aux réactions des marchés financiers. La capture d’une partie de l’État par les intérêts économiques, notamment ceux de la City, apparaît de plus en plus nettement.

Les ménages britanniques ont le sentiment de perdre sur tous les tableaux, l’État s’avérant par ailleurs incapable de réduire des inégalités de richesse plus marquées qu’en Europe, tant en termes de revenu que de patrimoine. Hormis les groupes les plus favorisés, le pouvoir d’achat des ménages a stagné, voire reculé. En outre, les privatisations initiées par Margaret Thatcher, les partenariats public-privés (PPP) et les restrictions budgétaires drastiques mises en œuvre par les gouvernements Cameron dans les années 2010 ont souvent donné lieu à un manque d’investissement, à une captation des profits par les actionnaires, les dirigeants et les consultants — notamment dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, du ferroviaire et du logement —, ainsi qu’à une dégradation des infrastructures, comme en témoigne l’état des routes et des écoles. Pourtant, les impôts et la dette ont continué d’augmenter.

Au bout du compte, les Britanniques payent plus cher que les autres Européens le « privilège » d’avoir des services et des infrastructures de qualité moindre. Le pays cherche son cap. Entre le Bregret des écologistes et des libéraux-démocrates, la montée en puissance de l’extrême droite de Reform_UK, et des accords partiels laborieusement négociés, compliqués et incertains, l’État britannique est lost in Brexit. Good luck to Andy Burnham.